Tableau de la Suisse II - Neuchâtel + Appenzell

En cette phase d’après-euro, que diriez-vous d’un comité de fans de foot exigeant que les arbitres soient élus par le peuple ? – Rien de choquant dans une telle proposition ; en Suisse, on pourvoit bien de nombreux tribunaux de juges élus directement par le peuple, suivant l’instance. Mais que dirait-on lorsque, non content de ce principe, le public passerait bientôt à réclamer un référendum contre des buts marqués, ou contre l’arrêt d’une balle par le gardien ? Y a-t-il des limites à ce que dans notre pays nous appelons avec fierté la démocratie directe, mais qui est en réalité une démocratie semi-directe ? 

Sans doute une manifestation de foot comme l’euro 2008 a été froidement accueillie en Suisse, étant donné ce fameux déficit démocratique que les Helvètes pouvaient reprocher aux organisateurs. Les zones où se réunissent les spectateurs, pendant un mois, ne cachent que difficilement à l’œil critique de nombreux Suisses qu’il n’y règne de droit que l’exception : les troupeaux de fans empêchent les autochtones de circuler, le commerce local est avorté par les monopoles multinationaux, qui bâillonnent l’opinion au profit d’un dictat publicitaire.

Or, la démocratie (semi-)directe fait partie des deux ou trois biens dont les Suisses sont le plus fiers, depuis qu’elle existe : selon la perspective, depuis 7 siècles (1231 première attestation d’une landsgemeinde à Uri), depuis moins d’un siècle et demi (introduction, au niveau national, du référendum et de l’initiative en 1874 et 1891) ou depuis moins d’un demi-siècle (droit de vote des femmes au niveau Suisse en 1971).

Et voilà où je veux en venir : on fait souvent comme si la démocratie directe ou semi-directe en Suisse – ce qui dans notre imaginaire collectif nous distinguait et peut-être nous distingue encore aujourd’hui des pays qui nous entourent - avait existé de tous temps, sous une seule et unique forme, synonyme d’une Suisse unie et éternelle. 

Erreur ! Les deux cantons que nous visiterons lors de ce voyage intellectuel à travers la Suisse changeront nos idées sur la démocratie en Suisse : Neuchâtel et Appenzell Rhôdes intérieures. Ces deux cantons ont été choisis en raison de leur contraste marqué, notamment au niveau des traditions et des institutions de la démocratie en général, mais encore, en particulier, au niveau des institutions de la démocratie semi-directe.

Au moment de la naissance de la Confédération helvétique moderne et un an avant son élection comme premier conseiller fédéral d’origine tessinoise dans la nouvelle capitale Berne, dans le deuxième tome de sa Nuova statistica della Svizzera, publiée en 1847 à Lugano, Stefano Franscini écrit que la Suisse était composée à ce moment de : 

• 8 démocraties « pures » (Uri, Schwytz, Unterwald, Obwald, Glaris, Zoug, Appenzell Rhodes intérieures et extérieures) 

• 2 « semi-démocraties pures fédératives » avec « veto » populaire (Valais et Grisons)

• 3 démocraties représentatives avec « veto » populaire facultatif (Saint-Gall, Lucerne et Bâle-Campagne)

• 11 démocraties représentatives (Zurich, Berne, Fribourg, Soleure, Schaffhouse, Argovie, Thurgovie, Tessin, Vaud, Genève et Bâle-Ville)

A la fin de cette liste, il désigne un trou dans le puzzle de la démocratie : le canton de Neuchâtel, ayant signé le pacte confédéral en 1815, reste gouverné par un patriciat aristocratique sous tutelle de la lointaine monarchie prussienne. Mais déjà les révolutionnaires descendent de la Chaux-de-Fonds en 1848 pour proclamer la République au château même de Neuchâtel.

Ainsi, le canton de Neuchâtel est le dernier venu dans l’ordre démocratique de la Suisse, presque cinq siècles après Appenzell, où la landsgemeinde est attestée dès l’an 1378. 

En revanche, le canton de Neuchâtel accorde en 1959 comme premier canton, avec celui de Vaud, le droit de vote et l’éligibilité aux femmes; il introduit le droit de vote pour les étrangers mâles au niveau communal en 1850 déjà (sic !), suivi du droit de vote au niveau cantonal en 2000 et de l’éligibilité en 2007. Rappelons que le canton d’Appenzell Rhodes extérieures n’introduit le droit de vote et l’éligibilité des femmes qu’en 1989 ; Appenzell Rhodes intérieures est même contraint de le faire suite à un arrêté du tribunal fédéral du 16 novembre 1990.

En regardant les deux petits demi-cantons formant une enclave dans le haut-pays du canton de Saint-Gall, on remarque que même à si petite échelle, on ne peut simplifier : si les deux Appenzell restaient récalcitrants en ce qui concerne le droit de vote des femmes, le droit de vote pour les étrangers au niveau communal a été introduit en 1996 par trois communes des Rhodes extérieures (Speicher, Trogen, Wald). Bien plus, en 1997, le canton d’Appenzell Rhodes extérieures abolit sa vénérable institution, la landsgemeinde ; car l’impossibilité de maintenir le secret du vote , l’imprécision du dépouillement et l’impossibilité de recompter les voix font problème dans un état de droit. 

Rien de tel dans le demi-canton d’Appenzell Rhodes intérieures, qui ne donna jamais de plein gré le droit de vote aux femmes, et reste le dernier à pratiquer la landsgemeinde, avec le canton de Glaris. 

Si Neuchâtel se montre généreux avec les étrangers, Appenzell de son côté offre à ses citoyens un droit dont les Neuchâtelois sont privés : le référendum financier facultatif (article 7 ter, 1 et 2). Est-ce pour cette raison que les finances appenzelloises ont meilleure mine ? 

Appenzell Rhodes intérieures est, pour les personnes naturelles, le onzième canton le moins cher en 2006, avec un taux d’imposition presque identique à la moyenne suisse (100,3 %). Neuchâtel est le quatrième canton le plus cher de Suisse, avec un taux supérieur d’un tiers à la moyenne (133,7 %). Une différence significative apparaît au niveau de l’endettement par habitant dans les deux chefs-lieux : en 2004, celui-ci ne s’élevait qu’à 500 CHF par personne dans le district d’Appenzell, tandis qu’il s’élevait à près de 20'000 CHF par habitant en ville de Neuchâtel.

Appenzell Rhodes intérieures a introduit un référendum financier facultatif en 1969 déjà. A Neuchâtel, un instrument comparable n’apparaît qu’en 2005 : il s’agit d’un frein à l’endettement qui exige une majorité qualifiée des trois cinquièmes du parlement pour faire passer toute dépense de 5 millions : simple mesure d’émergence toutefois, l’instrument se réserve au parlement, et ne relève pas, de ce fait, de la démocratie directe.

Bien sûr, les finances relèvent à la fois de problèmes structurels et de sensibilités culturelles – maintien ou abolition d’une forme ancestrale comme la landsgemeinde, et concession du droit de vote à des parties de la population, seront pour nous l’occasion de discuter de la variété et variabilité de la démocratie en Suisse, de réfléchir sur ses fondements historiques et théoriques, sur ses limites dans le contexte des accords internationaux, dans le cadre des droits fondamentaux, sur la nécessité de la modifier, d’introduire de nouveaux droits et de nouveaux instruments, bref, sur son futur en Suisse.

Sera-t-il possible de fédérer l’esprit de Neuchâtel avec celui d’Appenzell, de trouver la voie entre deux phares brillant d’une lumière égale, entre deux côtes opposées à l’horizon de la démocratie suisse ? Il appartient aux auteurs de ce blog et à ses visiteurs de prendre la barre, de donner la réponse.